Réforme de la PAC : que disent les PSN ?

Réforme de la PAC :
Quelles perspectives avec le Plan stratégique français ?
Les autres États membres vont-ils prendre des orientations différentes ?

Avec Laurence Marandola (1) et Gérard Choplin (2)

(1) Secrétaire nationale de la Confédération Paysanne, (2) Analyste indépendant des politiques agricoles

Séance du 7 décembre 2021
Compte-rendu par Gérard Choplin

Introduction (G. Choplin)

La réforme de la PAC pour les années 2023-2027 a été définitivement adoptée ces dernières semaines par le Parlement européen et le Conseil européen des ministres de l’agriculture. Elle s’appliquera dans un an, à partir du 1er janvier 2023. Elle est l’aboutissement d’un long processus institutionnel depuis la proposition de la Commission européenne (CE) en juin 2018 (présidée par Jean-Claude Juncker, avec Phil Hogan comme commissaire à l’agriculture), la non remise en cause de cette proposition par la nouvelle CE (présidée par Ursula Von der Leyen, Janusz Wojciechowski, commissaire à l’agriculture), puis le long trilogue en 2020/2021 entre la CE, le Parlement européen (PE) et le Conseil, qui s’est terminé par un accord le 28 juin 2021.

Il reste maintenant une étape essentielle à franchir, celle des Plans Stratégiques nationaux (PSN). Avec cette nouvelle réforme, la subsidiarité – certains diront la renationalisation – augmente encore d’un cran. Si la structure et les grandes lignes de la PAC ont été adoptées au niveau européen, la mise en œuvre par les États membres leur laisse de grandes marges de manœuvre : c’est l’objet des plans stratégiques. Chaque État membre doit remettre d’ici fin décembre sa proposition de plan stratégique à la CE, qui aura six mois pour le valider, après d’éventuels allers-retours avec l’État membre pour le modifier. Il concerne les deux piliers de la PAC.

Dans cette étape des plans stratégiques, l’un des enjeux importants est leur cohérence avec les objectifs du Green Deal de l’Union européenne, déclinés dans deux des stratégies lancées par la CE : la stratégie « de la fourche à la fourchette » et la stratégie « biodiversité ». La réforme de la PAC adoptée au niveau européen s’avère très en retrait par rapport à ces deux stratégies, qui n’ont pas encore de base juridique européenne. Le lobby agro-industriel a pesé de tout son poids sur le Parlement et le Conseil. Le PE a cependant approuvé à une très large majorité la stratégie de la ferme à la fourchette en octobre dernier et la Commission européenne entend peser sur le contenu des plans stratégiques pour faire avancer les objectifs du Green Deal.

Qu’en est-il dans le PSN français ?

Dans quel sens la France va-t-elle utiliser ses marges de manœuvre, en particulier en ce qui concerne la convergence interne des aides PAC, le paiement redistributif, le plafonnement et la dégressivité, l’aide à l’installation, les aides couplées, et les éco-dispositifs ? Quelles seront les priorités pour les aides au développement rural ? Le PSN français va-t-il amorcer la transition agroécologique nécessaire pour répondre aux enjeux environnementaux et sociaux, ou bien va-t-il « changer pour ne rien changer » ?

Lors de cette séance de MARS, Laurence Marandola a exprimé la position de la Confédération Paysanne sur le projet de PSN français. Gérard Choplin a fait un tour d’horizon de ce que l’on sait des plans stratégiques de quelques autres États membres, examinant s’il y a des orientations sensiblement différentes. Y-a-t-il un risque de course au moins disant environnemental et social, de distorsions de concurrence ou bien l’ampleur des enjeux va-t-elle faire converger les approches ?

Le PSN français (Laurence Marandola)

Cliquer ici pour télécharger le diaporama de présentation

Le PSN peut encore évoluer à la marge d’ici la fin décembre, mais il est déjà très avancé et les grands arbitrages ont été faits.

La Confédération Paysanne (CP) a été très impliquée pendant deux années d’intenses discussions et concertation. Mais tout était joué d’avance et il lui a été difficile de faire avancer leur vision globale face à une approche technique et en silo du ministère. La FNSEA est restée maitresse du jeu. Avec la plateforme « Pour une autre PAC », paysans et citoyens ont pu quand même pu s’exprimer sur la PAC et faire avancer le débat public sur les plans social et alimentaire.

La CP a partagé les constats fait par la CE dans son analyse précédant la proposition de réforme de 2018. Ils nécessitaient une réforme en profondeur pour laquelle la CP a bâti un projet de PAAC (Politique agricole et alimentaire commune) plus juste et plus verte.

Que pense la Confédération Paysanne du PSN français ?

1er Pilier (P1) : grande stabilité

Le DPB (droit à paiement de base) est augmenté de 44 à 48%. Tandis que le verdissement dans la PAC actuelle représente 30% du 1er pilier, les eco-régimes ne pèseront que 25% dans la nouvelle PAC. Le paiement redistributif reste à 10% du budget, toujours pour les 52 premiers ha. La France a choisi de ne pas activer le plafonnement des aides, la dégressivité et le forfait petit agriculteur.

La définition de l’agriculteur actif (espoir d’une limite maximale d’âge pour toucher les aides PAC à 67 ans ?) et du jeune agriculteur sont en cours de finalisation.

Aides couplées :

  • augmentation du budget pour les légumineuses (bonne nouvelle),
  • aide bovine à l’UGB et non plus à la vache : baisse de la prime mais tous les animaux primés à partir de 16 moi
  • création d’une aide « petit maraichage et petits fruits » limitée aux petites exploitations, avec trop peu de budget et excluant l’arboriculture.

Éco-régimes

La France a beaucoup poussé pour qu’ils soient obligatoires dans l’UE. Ils sont censés récompenser les agriculteurs qui fournissent des efforts au-delà de la conditionnalité.

Le système français est très complexe, avec 3 voies d’accès (pratiques agricoles, certification, infrastructures agro-environnementales) et 2 niveaux de paiement (60 et 82 €/ha). Le cahier des charges pour les pratiques agricoles est trop faible et il y a trop peu de différence entre les 2 niveaux de paiement.

Nous critiquons la voie de la certification, qui est privée, avec des cahiers des charges trop faible (notamment la HVE- Haute valeur environnementale) ;

Petit bonus pour les haies en plus de l’éco-régime.

2ème Pilier (P2)

  • Les mesures surfaciques sont gérées par l’État, les autres par les régions,
  • le cofinancement par l’UE baisse de 80 à 60%, donc la contribution État/région va doubler. Le transfert de P1 à P2 reste à 7,5%. Le paiement pour le maintien en bio est supprimé,
  • ICHN (indemnité compensatoire de handicap naturel) : le seuil plancher d’éligibilité passe de 3 à 5 UGB
  • Aide à l’installation : 3% du budget P1+P2

Conclusion

  • Il y a des incohérences fortes dans le PSN,
  • Des consultations nombreuses, mais non prises en compte,
  • Le PSN est inadapté pour l’agriculture paysanne,
  • Il est incompatible avec le Green Deal
  • Va-t-on vers la fin d’une PAC commune ?
  • Cela remet en question la légitimité de la PAC par rapport aux attentes des citoyens.

Informations sur les projets de PSN de quelques autres pays (G. Choplin)

  • Le Parlement européen (PE) est exclu de la phase PSN, phase importante de la mise en œuvre de la réforme PAC
  • De janvier à juin 2022, il y aura négociation entre chaque État membre (EM) et la CE pour finaliser le PSN.

L’ONG environnementale Birdlife a analysé 166 éco-régimes de 21 EM : 19% sont à la hauteur des objectifs environnementaux, 40% ont besoin d’être sérieusement améliorés, 32% sont mauvais et 9% sont du pur green washing (comme par exemple l’agriculture de précision, le sans-labour sans garde-fou sur les herbicides, la diversification des cultures au lieu de la rotation, gestion des prairies permanentes sans limite de chargement, …). Les PSN ne sont bien souvent hélas qu’une continuation du verdissement de la PAC actuelle, jugé inefficace par la Cour des Comptes européenne. Donc on ne va pas aller très loin dans la transition environnementale et climatique.

Seuls 5 pays proposent des eco-régimes multi-dimensionnels. 11 pays seulement sur 21 prévoient de soutenir la bio à travers les eco-régimes.

PaysConver-
gence
Plafon-nementPaiement
redistributif
Aide
couplée
Éco-régimesDivers
AllemagneOui – 155€/hanon40ha/63€  + 20ha/37€ = 12%35€/chèvre ou brebis 75€/v. allaitantesEntre 7 et 9 = 25%Au moins 5 cultures. + de 4% non productif = 1300€/ha
EspagneDe 50 à 20 régions 85% en 2026100.000€16,7% aide de base = 10% du budgetBcp de productions, compris VL7 
Irlande85% en 2026100.000€*30ha/ 43€ = 10%Protéines veg.5 
(*) sous réserve
Informations sur les projets de PSN de quelques pays de l’UE (situation début décembre 2021)

Allemagne

Le PSN a été conçu par l’ancienne coalition. Il sera adapté avant la validation.

De plus, le programme de la nouvelle coalition prévoit :

  • Dès 2022, un étiquetage de la viande sur le bien-être animal et l’origine,
  • La Dés-intensification de l’élevage industriel (avec plus de lien au sol),
  • 30% de surface en bio d’ici 2030,
  • Pour la prochaine PAC post 2027 : passer à des aides à l’actif

Pays-Bas

Il n’y a pas de gouvernement depuis début 2021. Le PSN sera présenté le 8/12 au Parlement.

Attention portée surtout sur la compensation des producteurs de lait forcés d’abandonner la production : rachat des zones polluées par les nitrates près de zones naturelles et élévation volontaire du niveau de l’eau dans les zones humides. Les producteurs de céréales sont délaissés : baisse des primes et obligation de ne pas cultiver près des digues et canaux.

Espagne

Il y avait 40 régions (correspondant non pas à des fractions continues de territoire, mais à des zones aux caractéristiques voisines) et très peu de convergence. Ce nombre est r.éduit à 20 régions.

Plafonnement des aides à 100.000€ /actif (jusqu’à 200.000en intégrant le salaires).

Soutien aux petites/moyennes exploitations

Le paiement redistributif et le plafonnement étant facultatifs mais avec obligation d’avoir 10% du 1er pilier en faveur des petites exploitations/ certains États choisissent la mesure qui pénalise le moins les grandes exploitations. Par exemple en Flandre belge, région de petites exploitations, on choisit le plafonnement, qui ne va concerner personne, mais pas le redistributif. Tandis qu’en Allemagne, où l’on veut protéger les très grandes exploitations, on choisit le redistributif sans le plafonnement (on peut faire les 2).

Dernières nouvelles (15/12)

La République Tchèque, le Luxembourg et la Hongrie ont demandé à pouvoir remettre leur PSN plus tard à la Commission, mais celle-ci maintient la date du 31 décembre. A la fin mars 2022, la CE enverra et publiera la liste des points à surveiller par État membre vis-à-vis de leur PSN.

Le Débat

On trouvera ci-dessous les principales questions et remarques des participantes et participants, suivies des réponses de Laurence Marandola et de gérard Choplin

  • Pourquoi la CP n’a-t-elle pas soutenu davantage le paiement redistributif ?

Laurence : Nous avons pourtant « mis le paquet » sur la redistribution, surtout dans la première moitié de 2021.

  • Le passage aux UGB pour les aides couplées va compliquer beaucoup les démarches pour l’agriculteur et pénaliser les éleveurs de veau sous la mère et l’engraissement. Le paiement redistributif aurait pu être plus généreux. Il y aura un impact de la réduction de 30% de méthane d’ici 2030.
  • L’article 120- annexe 13 du règlement sur les PSN va rendre contraignant les objectifs du Green Deal : on va vers une réforme de la PAC permanente.
  • Interventions sectorielles (5% du budget P1) : qu’en pense la CP ?

Laurence : l’expérience des programme sectoriel fruits & légumes n’est pas concluante. On a perdu 25% de producteurs depuis 2013. Nous ne sommes pas optimistes sur les résultats des organisations de producteurs par bassin.

Où en est la conditionnalité ?

Laurence : elle est rehaussée et inclut le verdissement actuel. Et elle inclut maintenant, et c’est une première positive, une conditionnalité sociale.

  • Quelles marges pour les régions ? Pourquoi ce choix de répartition entre État et régions (surfacique/non surfacique) ?
  • Pas de débat public sur les régions ultrapériphériques, où les aides (POSEI) vont surtout à la banane et à la canne à sucre, cultures d’exportation (on continue comme avant, malgré le scandale du chlordécone).

Laurence : oui, pas de concertation sur les régions ultrapériphériques. Bras de fer entre État et régions pour la gouvernance du PSN : baisse du budget géré par les régions. Les MAEC non surfaciques (1 par région) sont un peu un os à ronger donné aux régions.

  • Pourquoi pas des PSN régionaux ? Distorsion de concurrence supplémentaires ?

Laurence : la Bretagne a demandé à gérer P1 + P2. Un cadrage national et européen est indispensable. Il y a déjà des distorsions entre régions et entre EM.

Gérard : le cas de la Belgique n’est pas transposable. Distorsions de concurrence à surveiller quand les PSN seront validés : les aides couplées, les programmes sectoriels, les aides bio…

  • Qu’en est-il investissements dans le P2 français ?
  • Oui, déception, mais lueur en Allemagne ? Pourquoi avoir primé tout le secteur bovin et gardé aussi peu de budget pour les protéines végétales ?
  • On a quand même sauvé la structure de la PAC, contre ceux qui veulent la supprimer. Le marché est plus important que les aides et la PAC n’est plus la variable centrale dans beaucoup de projets agricoles. Au-delà des aides, reprendre le débat en amont sur la régulation ?

Laurence :

  • Les investissements P2 : c’est le budget le plus important, géré par les régions
  • Aide couplée bovine : face à la forte baisse du nombre de producteurs, le gouvernement veut soutenir la production laitière pour approvisionner les usines de poudre de lait,
  • Hors PAC, il y a plus de budget sur la méthanisation que le P2 !
  • Scandale des cultures de maïs non alimentaire pour méthaniseur soutenues par la PAC
  • Oui, besoin de régulation = un des axes de notre PAAC
  • Sans changement de règles globales, ce sera très difficile

Gérard :

  • Le Green Deal va déboucher sur des règlements spécifiques à partir de 2023 qui vont impacter la PAC
  • PSN : on peut être pessimiste
  • Mais si on passe à des aides à l’actif en 2027, on peut être optimiste, … mais avec tellement de retard !
  • 5 réformettes de la PAC depuis 1992
  • Arrêter de blanchir le dumping avec des aides directes qui servent à exporter à des prix inférieurs à nos coûts de production = manque de légitimité de la PAC = risque d’être attaqué par ceux qui veulent la supprimer. Il faut donc changer les règles du commerce international (OMC 1994).

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