Avec Coline SOVRAN
Chargée de mission plaidoyer à Terre de Liens
Séance du 21 mai 2026
Compte-rendu par Maurice Desriers
Le contenu de l’exposé
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L’exposé de Coline Sovran repose sur le dernier rapport de Terre de Liens intitulé « Agriculture et alimentation – Une faim de démocratie locale ». Ce rapport est le cinquième présenté par Terre de Liens chaque année à l’occasion du salon de l’agriculture et se situe dans le prolongement du précédent de 2025 consacré à la souveraineté alimentaire. Le rapport comporte de nombreuses illustrations et données chiffrées qui viennent étayer le résumé ci-après.
La définition de la souveraineté alimentaire retenue est celle de Via Campesina de 1996 : « le droit des peuples à une alimentation saine et culturellement appropriée produite avec des méthodes durables, et le droit des peuples de définir leurs propres systèmes agricoles et alimentaires ». Cette souveraineté s’oppose au développement de produits globalisés dans le cadre de la libéralisation du commerce négociée dans le cadre de l’OMC (accords de Marrakech)
En France, malgré un potentiel nourricier excédentaire (plus de terres agricoles qu’il n’en faut pour nourrir sa population), le bilan de souveraineté alimentaire n’est pas satisfaisant :
- Inégal accès à l’alimentation : une partie du territoire hexagonal est en situation de risque de précarité alimentaire.
- Pratiques non durables : sous prétexte de fournir une alimentation à bas prix, le système agro-industriel met en danger les ressources essentielles à la production de notre alimentation avec des conséquence pour l’environnement (pesticides, nitrates) et pour la profession agricole (fermes de plus en plus grandes devenues intransmissibles, baisse de l’emploi en même temps que la disparition des fermes, moindre capacité d’approvisionnement local, moins de population rurale).
- Absence de démocratie alimentaire : la loi d’orientation agricole de 2025 passe sous silence le droit des populations à choisir leur système alimentaire par la définition qu’elle donne de la souveraineté alimentaire « le maintien et le développement des capacités de la Nation à produire, à transformer et à distribuer les produits agricoles et alimentaires nécessaires à l’accès de l’ensemble de la population à une alimentation saine, et le soutien des capacités exportatrices contribuant à la sécurité alimentaire mondiale ».
En 2014, la loi a mis en place les plans alimentaires territoriaux (PAT), embryons de démocratisation territoriale des politiques alimentaires. Dix ans plus tard on compte 450 PAT, mais 1 PAT sur 5 n’associe qu’un type de partenaires et la participation citoyenne est souvent limitée à la concertation.
Pourtant, les élus locaux sont légitimes à agir pour répondre aux attentes et inquiétudes des citoyens et des agriculteurs. C’est pour eux un moyen de renforcer la vitalité sociale et économique locale : source d’emploi, cercle vertueux pour des créations d’activités, dynamisme social (maintien de population, service public, école…). Il existe plusieurs exemples d’installations grâce à la ténacité des maires. Localement, outre la production alimentaire, l’agriculture peut apporter de nombreux bénéfices au territoire, si elle est reconnectée avec son environnement (refuge pour la biodiversité, entretien des paysages et gestion des risques.
Aujourd’hui la majorité des fermes françaises s’inscrivent dans des filières longues conventionnelles (70% des fermes, couvrant 75% de la SAU) et le système alimentaire s’organise à une échelle quasi mondiale. Les terres agricoles, anciennement richesses du territoire, échappent à son administration et ne sont plus orientées en fonction des besoins du territoire, la dimension économique laissant peu de place aux questions sociales ou environnementales.
L’agro-industrie façonne le paysage
De plus, La concentration des exploitations et la concentration des industries agroalimentaires se renforcent mutuellement. Résultat, malgré un potentiel nourricier excédentaire, de nombreux départements ne peuvent pas transformer leur production agricole, quand d’autres ont d’importantes capacités de transformation. Ainsi, en Mayenne, où se trouve le siège du géant laitier Lactalis, les fermes en bovin lait représentent 38 % de l’emploi agricole et l’industrie laitière emploie 10 % des salariés de l’industrie manufacturière. La Mayenne peut produire deux fois plus de produits laitiers que les besoins de sa population, mais est déficitaire en fruits et légumes. La concentration des industries laitières dans le Grand Ouest produit des déserts laitiers ailleurs où la fermeture d’industries limite la possibilité de s’installer avec un élevage bovin lait car la collecte n’est plus assurée, faute d’un tissu de fermes laitières suffisamment dense.
L’agro-industrie façonne le paysage indépendamment des besoins d’approvisionnement local, par la concentration des outils de transformation (cas de l’industrie de la viande). La production agricole échappe ainsi aux territoires pour répondre à des besoins de volumes pour l’exportation et de standardisation pour la transformation. Les territoires sont souvent enfermés dans la spécialisation et les plus productivistes sont les plus fermés à la transition. La part de la surface agricole des fermes qui commercialisent tout ou partie de leur production en circuits courts est très limitée dans les territoires les plus agro-industriels. Alice Nikolli qualifie ces territoires de « déserts de circuits courts ».
Passer à une économie alimentaire relocalisée permettrait une triple reconnexion : entre les filières agricoles, végétales et animales (agroécologie), entre l’agriculture et l’industrie de transformation (approvisionnement plus local) et entre la production alimentaire et la consommation (offre locale de qualité et diversifiée). Pour cela, il conviendrait de recréer des outils de transformation locale (abattoir pour maintenir une filière viande comme dans le Grand Autunois) générant des emplois localement et offrant des débouchés à l’agriculture, accompagnant la diversification des productions agricoles et maintenant la valeur ajoutée sur le territoire.
Les capacités d’action locale
Les élus locaux peuvent recréer de la démocratie autour de l’alimentation à condition de dépasser la consultation pour aller vers la coconstruction voire la codécision. Sinon, cela risque de discréditer tout le dispositif et la classe politique. On pourrait donc définir la reterritorialisation comme la reconnexion des acteurs de la production alimentaire entre eux et avec les besoins du territoire et la coconstruction de manière démocratique qui prend en compte les ressources et les limites du territoire.
Cette situation est bloquée en raison de la vision productiviste majoritaire dans les différentes instances. Les agriculteurs issus ou proches des syndicats agricoles majoritaires cumulent souvent des fonctions électives dans diverses instances avec une posture cogestionnaire. Parmi les élus locaux, le nombre de maires agriculteurs (souvent aussi responsables syndicaux) dépasse encore 10 % alors que le poids des agriculteurs dans la population active est de moins de 2 %.
Il convient toutefois de nuancer cette vision avec des évolutions récentes sur l’opinion des agriculteurs eux-mêmes sur leurs organisations et la recomposition syndicale.
On assiste aujourd’hui à un détournement des politiques alimentaires qui jusqu’à la fin des années 90 découlaient de facto des politiques agricoles. Les scandales sanitaires (vache folle, lasagne à la viande de cheval) ont révélé les problèmes causés par ce système mondialisé. Aujourd’hui les chambres d’agriculture se positionnent sur l’alimentation, en proposant des “politiques alimentaires” (ex. Breizh’Alim). Cette logique s’observe dans les PAT avec l’omniprésence des chambres. Elles sont présentes dans 276 des 325 PAT qui déclarent une présence d’acteurs de la production agricole comme partenaires du pilotage.
Face à cette situation, les collectivités locales disposent de stratégies pour agir :
- Les PAT sont des outils pour structurer et piloter la transition agricole et alimentaire.
- Des stratégies foncières peuvent émerger au travers des documents d’urbanisme. Le SCoT, élaboré à l’échelle de plusieurs intercommunalités, est un document d’orientation qui met en cohérence les différents enjeux du territoire. Il sert de cadre au PLUi. Les autorisations d’urbanisme définissent les implantations de commerces qui peuvent générer des débouchés pour l’agriculture locale.
Il existe de nombreux exemples de stratégies foncières mises en œuvre par des collectivités locales visant à protéger les terres agricoles : zone agricole protégée (ZAP), périmètre de protection des espaces agricoles et naturels périurbains (PEAN). Les propriétaires publics peuvent aussi faire des baux ruraux environnementaux (BRE).
En matière de restauration collective, les collectivités peuvent utiliser les obligations légales comme levier politique (loi EGALIM), mais les petites communes ont du mal à respecter la loi bien que la majorité des intercommunalités dispose d’une production suffisante pour approvisionner leur restauration collective à 100 % en légumes bio et locaux. Les freins qui subsistent (logistiques, administratifs, former les cuisiniers) pourraient être levés par une organisation au niveau intercommunal, par exemple avec une cuisine centrale.
Service public de gestion de l’eau
Les collectivités territoriales ont aussi une obligation de service public de gestion de l’eau. Il existe des captages abandonnés en raison de la dégradation de la qualité de la ressource. Sur la période 1980-2024, 41 % le sont du fait de teneurs excessives en nitrates et/ou pesticides. Prévenir ces pollutions coûterait moins cher que la dépollution. Il convient donc d’agir sur les 2,5 millions d’hectares des aires d’alimentation et de captage (AAC) comme l’a fait notamment la Fondation Terre de Liens sur 23 ha en Île-de-France.
Malheureusement, l’action des collectivités est limitée par divers éléments : absence de compétences directes sur l’alimentation, baisse des financements des PAT, alors que la Stratégie nationale alimentation nutrition climat (SNANC) s’appuie sur les PAT, avec pour objectif de couvrir 80% du territoire avec des PAT, délégation de la politique alimentaire sans moyen alloué et sans obligation.
Face à cela, la solution serait de renforcer la coopération.
- Coopération inter-territoriale, entre PAT (exemple des Vosges), à l’échelle intercommunale
- Mise en commun de moyens financiers et humains : pour 13 intercommunalités en partenariat avec Terre de Liens pour accompagner les communes dans la mobilisation de foncier public.
- S’appuyer sur les compétences et les moyens des départements (PAEN, conventions de stockage DAFER comme en Ille-et-Vilaine, synergie pour la restauration collective comme en Dordogne) et des régions (SRADDET, fonds européens de développement rural, PSE, MAEC).
Il conviendrait également de repenser la relation ville-campagne. Les PAT urbains ont plus de moyens, sont moins influencés par les acteurs agricoles conventionnels, ont plus de capacité à animer le dialogue. Les villes ont moins de terres, d’où le besoin de faire du lien avec des territoires de production. Mais il existe un risque de subordination des campagnes par les villes avec des ressources foncières utilisées au profit des aires urbaines et des productions de qualité vendues plus cher en ville, ne bénéficiant pas forcément aux locaux. D’où l’enjeu de construire des relations de complémentarité et de réciprocité comme il en existe déjà :
- PAT inter-territorial de la grande région grenobloise (PAT commun)
- Eau de Paris, structuration de filière légumineuse en Bourgogne
- Métropole de Lyon, territoire d’un rayon de 50 km qui pourrait être autosuffisant à 95%.
- Contrats de réciprocité : Exemple entre Toulouse Métropole (potentiel nourricier de 4 %) et le Pays Porte de Gascogne (potentiel nourricier de 720 %) qui a permis la création d’un espace dédié aux produits du Gers au sein du marché d’intérêt national (MIN) de Toulouse, et l’accès de ces produits à la cuisine centrale de la métropole.
L’essentiel du débat
Les participants soulignent la qualité de la présentation sur des sujets qui ne sont pas très bien connus. Il est essentiel de poursuivre les actions de sensibilisation vers les citoyens et vers les agriculteurs. Les sujets sont quand même de plus en plus présents dans le débat public et les agriculteurs pourraient faire bouger les lignes. Le plaidoyer reste souvent difficile à faire passer car on reste encore sur les notions traditionnelles de compétitivité et de productivité. Néanmoins, il faut persister pour ce type de plaidoyer pour que les citoyens fassent pression sur les élus. Il est rappelé que la restauration collective ne représente pas une part importante de la SAU dédiée, mais elle peut avoir un impact important à moyen terme sur la pratique alimentaire.
Les données utilisées dans la présentation concernant les besoins et les disponibilités locales en matière alimentaire mériteraient d’être actualisées, voire d’être recalculées sur le passé. Malheureusement la statistique publique ne permet pas toujours d’obtenir simplement ces données.
Concernant le potentiel de production de légumes bio qui serait suffisant pour satisfaire la demande dans le cadre de la loi Egalim alors que l’objectif n’est pas réalisé : cette situation est due pour une grande partie à la difficulté de gestion de l’offre par les producteurs (réponses aux appels d’offre) et à celle d’ajuster les capacités des cuisines pour transformer les productions locales.
Pour plusieurs intervenants, il existe le cadre législatif présent dans la loi d’avenir de l’agriculture de 2025 ou la stratégie nationale pour l’alimentation, la nutrition et le climat (SNANC) qui pourrait donner une impulsion. Mais il manque clairement une volonté politique et les moyens budgétaires. De plus, les décrets d’application des textes législatifs ne sont souvent pas parus. Les crédits pour le développement des PAT ont diminué. Par ailleurs, la volonté de promouvoir les achats publics de produits locaux peuvent être en contradiction avec les règles européennes.
L’eau apparaît comme un enjeu majeur de la mobilisation des collectivités locales qui se retrouvent en première ligne alors qu’elles n’ont aucun pouvoir sur la protection. Leur principal moyen d’action est donc la stratégie foncière qui suppose qu’elles soient libres d’exercer leurs droits de préemption. Or elles en sont souvent empêchées au niveau local par la résistance du milieu agricole. On souhaiterait disposer de statistiques sur ce sujet.
Concernant les agriculteurs qui s’engagent maintenant pour les productions locales, il existe différents profils. Plusieurs rapports dont celui de la FNCIVAM sur l’observatoire technico-économique des systèmes bovins laitiers font état de résultats au moins équivalents aux autres organisations.