Pourquoi on n’y arrive pas?

Les blocages institutionnels aux changements de politiques agricoles

Avec Eve Fouilleux

Directrice de Recherches en science politique au CNRS
chercheure associée au Cirad au sein de l’UMR MOISA à Montpellier

Séance du 3 mai 2022
Synthèse par Guy Debailleul

Introduction de Michel Rieu

La question d’aujourd’hui peut se poser ainsi : « Pourquoi on n’y arrive pas ? » On sait que pour de multiples raisons, écologiques, sociales, climatiques, il est indispensable de changer de modèle de production agricole et alimentaire, et au premier chef de politiques agricoles et alimentaires. En effet, celles-ci, par le jeu des mesures d’accompagnement et d’incitations, conditionnent largement le choix des pratiques.

Les solutions aux problèmes engendrés par les modèles dominants et les moyens à mettre en œuvre sont connus et même attestés sur le plan scientifique et pourtant il est difficile de les faire adopter et de les intégrer dans de nouvelles politiques.

Certes, on a constaté des avancées -timides- de la Commission Européenne (Pacte Vert, stratégie « De la ferme à la table »), mais, d’un autre côté, la guerre en Ukraine a fourni le prétexte pour revenir sur certaines des rares avancées de la politique agricole en matière environnementale.

Pourquoi donc n’y arrive-t-on pas ?

• Ce n’est pas parce qu’on ne sait pas.
• Ce n’est pas parce que le public n’en veut pas.
• Mais c’est parce le point de vue de ceux qui représentent des intérêts particuliers s’impose à l’encontre de l’intérêt général par des mécanismes de verrouillage que notre invitée d’aujourd’hui, Ève Fouilleux nous présente.

Ève Fouilleux est chercheure en sciences politiques au CNRS. Elle est également membre de l’UMR MOISA à Montpellier

Présentation par Ève Fouilleux

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Constat de départ :

– Les agricultures modernes posent de graves problèmes de différents ordres : social, environnemental, etc.

– Cependant il existe des modèles alternatifs qui ont fait leurs preuves ou dont des études prospectives ont démontré la faisabilité.

– Les consommateurs s’inquiètent au sujet de leur alimentation et plébiscitent d’autres modèles.

– Et pourtant ça ne change pas.

Et si ça ne change pas, c’est qu’il existe des mécanismes de verrouillage que l’on va présenter.

La politique agricole constitue le levier majeur conditionnant d’éventuels changements. Elle représente un budget de 23,2 milliards d’euros et les aides publiques assurent 85% du revenu des agriculteurs. De plus l’existence de ces aides publiques conditionne et oriente les aides privées.

E.F. (Ève Fouilleux) pose donc deux hypothèses :

Hypothèse 1 : Ça ne change pas car les politiques agricoles ne changent pas.

Hypothèse 2 : Ces politiques agricoles sont soumises à différents types de verrouillage.

E.F. présente alors des éléments de sa grille d’analyse. Entre la réalité économique et sociale, d’un côté, et les politiques publiques de l’autre, on peut distinguer deux espaces :

• un espace de débats et de délibérations
• un espace ou une arène de décisions

Les débats sont alimentés par les professionnels agricoles, les scientifiques, la société civile et les firmes d’amont et d’aval. Il existe des dissonances entre le discours officiel et les effets concrets des politiques publiques. L’espace de débats conduit à une mobilisation soit en faveur du changement soit en faveur … de l’inertie. La façon dont les idées influencent les politiques publiques dépendent du rapport de forces dont elles bénéficient. Ces rapports de forces sont à la source de deux types de verrouillages :

• Verrouillages institutionnels
• Verrouillages politiques.

E.F. applique alors cette grille d’analyse au cas de la politique agricole.

Verrouillages institutionnels : Ils ont trait aux mécanismes mêmes de la politique agricole commune. Dès sa fondation, le mécanisme central est constitué par le « paquet prix agricoles » qui est en fait un compromis inflationniste. Lors de sa réforme en 1992 (réforme McSharry), on passe d’une part à un système redistributif et d’autre part à un mécanisme de « co-décision » entre la Commission et le Parlement, mais la majorité conservatrice du Parlement conforte une orientation régressive de la PAC.

Au verrouillage « macro-institutionnel » inscrit dans les orientations de la PAC, s’ajoutent de nombreux verrouillages « micro-institutionnels » ayant trait par exemple à la difficile maîtrise des instruments mêmes de la PAC, tels que les prix garantis ou les aides à l’hectare. La terminologie ou les métriques de la PAC constituent un autre exemple de verrouillage micro-institutionnel : ainsi lorsque l’on réduit le concept de sécurité alimentaire aux quantités produites. Un autre exemple concerne la conventionnalisation de l’agriculture biologique qui se voit réduite à l’absence d’intrants chimiques de synthèse et à la certification par tierce partie.

Verrouillages politiques. E.F. identifie 4 types de verrouillages politiques.

1. Les stratégies discursives de la profession agricole.
   1. Dénonciation de la critique et de l’agribashing
   2. Récupération du vocabulaire, par exemple : souveraineté alimentaire
   3. Production de formes de mise en équivalence. Ex : « agriculture raisonnée »
2. Les stratégies d’influence des firmes
   1. Ces stratégies ne se limitent pas seulement au lobbying
   2. Présence dans les forums de politique publique
   3. Influence sur la réglementation
   4. Production et entretien de l’ignorance
   5. Substitution à l’État pour organiser le débat
   6. Façonnage de nouveaux référentiels, par exemple, la Bioéconomie
3. Le déploiement de la régulation privée
   1. Récupération des alternatives par les marques
   2. Concertation « excluante »
4. L’inertie de la recherche scientifique. E.F. considère que la recherche scientifique publique contribue au verrouillage politique par sa fascination pour l’innovation technologique et en ignorant, négligeant ou marginalisant dans sa programmation de recherche les travaux sur les modèles alternatifs. Les études prospectives sur ces modèles viennent essentiellement de lieux de réflexion parallèles, associations, ONG, think tanks (Solagro, IDDRI, etc.).

Discussion

Les interventions des participants au cours de la discussion ont d’une part contribué à conforter les principaux éléments de l’analyse d’Ève Fouilleux, à fournir d’autres illustrations des mécanismes de verrouillage, à nuancer certains points ou évoquer d’éventuels éléments absents de l’analyse et essayé enfin d’ouvrir des perspectives.

L’agriculture durable est un modèle qui, sur le plan économique, suppose une baisse des intrants, et qui entraine par conséquent une diminution des revenus de l’agro-industrie. Un tel changement va donc à l’encontre des intérêts établis.

On relève au passage le paradoxe entre le pouvoir d’influence des firmes et leur image très négative dans l’opinion (d’où les stratégies de concertation excluante).

Comme autre illustration de production de formes de mise en équivalence, un intervenant dénonce « l’arnaque » de la HVE (Haute valeur environnementale), un autre considère que « le Pacte Vert » contribue également à une sorte « d’enfumage ». Pour E.F. le Pacte Vert constitue une énorme avancée sur le papier mais n’a pas beaucoup d’impact sur la PAC.

Un intervenant mentionne une autre illustration moins connue de la constitution de mécanismes de verrouillages : ceux apportés par le lobby des viticulteurs dans le débat sur une éventuelle utilisation thérapeutique voire récréative du cannabis.

Dans l’analyse de ces mécanismes de verrouillages dans différentes filières, il y a aussi lieu de noter que plusieurs types de productions sont quant à elles relativement peu impactées par la PAC, telles que la viticulture et les productions maraichères.

Parmi les éléments que des intervenants ont considérés comme absents de l’analyse, on a évoqué le rôle des consommateurs et la question des prix alimentaires. Pour E.F. les consommateurs, même s’ils sont porteurs de certaines aspirations, ne pèsent pas réellement sur le débat. Mais, comme le note un intervenant, c’est parfois la grande distribution qui relaie les critiques formulées par les consommateurs.

Un autre élément mentionné comme absent de l’analyse a trait aux verrouillages sociotechniques. Mais selon E.F. ces verrouillages, s’ils sont importants et pertinents, se situent plutôt en amont de l’analyse qu’elle a proposée.

Elle remarque au passage que certains des changements de la PAC ont été suscités par des évènements extérieurs au secteur agricole proprement dit (situation économique globale, élargissement, etc.). On peut se demander dans quelle mesure la guerre en Ukraine ou les changements climatiques vont changer la donne.

Un intervenant fait un lien entre la PAC et la logique d’agrandissement des exploitations au nom des gains de productivité avec, à la clé, la spécialisation des territoires, l’utilisation des pesticides, la baisse de biodiversité. E.F. indique à ce sujet qu’il y a lieu d’établir une relation entre les enjeux fonciers et la PAC, compte-tenu de l’importance des aides. Elle renvoie à ce sujet à une étude du BASIC

On se souviendra peut-être que l’invitation envoyée aux membres de MARS pour ce séminaire se concluait par les mots suivants : « Après une discussion, comme d’habitude à MARS, on peut compter que cette séance nous donnera des clés pour mieux ouvrir les portes au changement. » Or, lorsqu’elle est interrogée sur les pistes éventuelles de « déverrouillage » Ève Fouilleux reconnaît qu’elle est à cet égard, relativement pessimiste, un des enjeux étant la nécessité de mobiliser durablement l’opinion publique. Il faut bien constater qu’à l’issue de cette discussion peu de pistes de changements avaient été évoquées. Cependant, plusieurs intervenants ont nuancé cette vision pessimiste en rappelant par exemple qu’on note néanmoins une certaine évolution autant du côté de la Commission que du Parlement, que par ailleurs on relève des initiatives intéressantes de la part des Instituts techniques ce qui tend à atténuer la sévérité du constat porté sur l’inertie de la recherche agronomique.

Enfin, un intervenant apporte une note plus positive en rappelant qu’il faut apprendre des quelques victoires remportées par les organisations agricoles minoritaires qui ont pu avoir l’opinion publique avec elles dans des dossiers comme l’hormone laitière et les OGM.

Références

Fouilleux, Eve ; Michel, Laura, (dir.) 2020. Quand l’Alimentation se fait Politique (s). Presses Universitaires de Rennes, 290 pages.

Ève Fouilleux, Aurélien Berlan, « Agriculture durable. Comment la nocivité de l’agriculture industrielle est-elle dissimulée ? » in : Greenwashing, Manuel pour dépolluer le débat public, sous la direction de Aurélien Berlan, Guillaume Carbou et Laure Teulières, Seuil 2, p.35-2