Où va la politique agricole américaine ?
Avec Guy Debailleul
Co-président de l’Institut Jean Garon (Québec), membre du collectif de MARS
Et Sophia Murphy
Directrice exécutive de l’Institute for Agricultural Trade and Policy (IATP, Minneapolis)
Séance du 12 décembre 2023
Synthèse par Michel Rieu
Les présentations
La séance a été introduite par deux présentations très riches et complémentaires. On se reportera aux diaporamas pour avoir des informations détaillées.
Historique et situation actuelle du Farm Bill : par Guy Debailleul
Cliquer pour télécharger la présentation de Guy Debailleul.
En dernière page, on trouvera des liens vers différentes organisations.
Bref historique
La politique agricole des USA est fortement marquée par ses origines durant les crises des années 30, socio-économique, agricole, environnementale. À l’époque, la production est excédentaire et les prix s’effondrent, en même temps que les conditions météorologiques attaquent les sols (dust bowl).
Aujourd’hui, malgré les changements, les trois dimensions de la politique apparaissent toujours dans les programmes couverts par le Farm Bill : soutien du revenu, conservation du milieu, programmes alimentaires.
Un Farm Bill, projet de loi pour l’agriculture, est voté pour 4 à 6 ans. En raison de difficultés politiques au Congrès fin 2023, le Farm Bill 2018, programmé jusqu’à fin 2023, a été prorogé jusqu’au 30 septembre 2024. En fin de validité d’un nouveau Fram Bill, en l’absence d’adoption d’un nouveau projet, on pourrait revenir à aux « lois permanentes » de 1938 et 1949.
Les prix de parité (prévus dans ces lois permanentes) : prix aux producteurs, pour quelques productions, assurant le maintien du pouvoir d’achat par rapport à l’évolution du prix des intrants. Ces prix de parité, toujours calculés, ne tiennent pas compte de l’accroissement de productivité. Ils sont donc élevés, et supérieurs, plus ou moins selon les productions, aux prix de marché actuels et aux soutiens effectifs du Farm Bill 2018. De fait, un Farm Bill a pour effet, entre autres, de suspendre l’application des « lois permanentes ».
L’adoption d’un Farm Bill est précédée d’un processus de consultation (hearings), de travail en commissions des 2 chambres, de rédaction d’une synthèse conjointe et donc de négociations (compromis) entre les 2 grands partis, Républicains et Démocrates. Le financement des programmes doit être voté chaque année.
Les principaux programmes du Farm Bill
Les programmes alimentaires ont représenté les trois quarts du budget sur la période 2018-2023. Ils comprennent l’aide alimentaire aux plus pauvres (SNAP, ex Food Stamps) et plusieurs programmes de nutrition pour les enfants.
Les soutiens aux producteurs
- Programmes d’assurances-récolte et d’assurance-revenu avec prise en charge de l’essentiel des primes
- Commodity Programs : soutiens en fonction du marché selon différentes modalités
- Les programmes laitiers : prix minimum, couverture de marge, protection contre les chutes conjoncturelles…
Les Programmes de conservation
Trois programmes sont principalement utilisés
- 2 programmes sur les terres en production : EQIP (Programme d’incitation à de bonnes pratiques environnementales) et CSP (Programme de gestion de le conservation)
- Le programme de retrait de terres
Quelques éléments de comparaison PAC et Politique Agricole US
« L’équivalent soutien public » (ESP) à l’agriculture est environ deux fois plus élevé dans l’UE qu’USA en 2021, pour une surface agricole 2,5 fois plus faible et une valeur de la production agricole du même ordre. En rapport au PIB, les ESP sont équivalents de part et d’autre.
Prérogative du Congrès aux USA, l’élaboration politique agricole de l’UE partagée entre le Parlement, le Conseil (représentation des États) et la Commission (exécutif).
Si le financement est garanti pour sa durée de la PAC, il doit être renouvelé chaque année aux USA.
Depuis 2023, les États européens ont une marge de choix élevé pour les mesures, alors que le soutien étatsunien aux exploitations agricoles est principalement fédéral avec quelques programmes en partenariat avec les États.
Les axes ‘Environnement’ et ‘Développement rural’ étaient présents depuis les origines aux USA. Ils sont apparus plus récemment dans l’UE, mais ont pris plus d’importance. Dominants aux USA, les programmes alimentaires sont absents de la PAC.
Depuis le début des années 90 et l’accord de Marrakech en 1994, l’Europe a poussé le découplage des aides plus loin que les USA.
Le Farm Bill face aux enjeux actuels : par Sophia Murphy
Cliquer pour télécharger la présentation de Sophia Murphy.
L’Institute for Agriculture and Trade Policy (IATP) est un think tank de 16 personnes, basé à Minneapolis. Il œuvre entre analyse des politiques et des pratiques pour assurer des systèmes d’alimentation, agricole et de commerce international, équitables et durables.
Sur la période 2019-2023, le budget projeté du Farm Bill s’élève à 428 milliards de dollars, dont :
- Programmes alimentaires : 325,8 milliards, 76%
- Assurance récolte : 38,5 milliards, 9%
- Autres protections du chiffre d’affaires : 29,6 milliards, 7%
- Conservation (EQIP, CSP …) : 29,6 milliards, 7%
De 2016 à 2018, les mesures du Farm Bill ont évolué. Mais elles maintiennent un régime de dumping (exemple du Cotton Case) avec des dépenses qui ont fortement augmenté dans la dernière période. Si les oppositions politiques générales se radicalisent, l’agriculture fait toujours l’objet d’un deal entre Démocrates et Républicains, soutien à l’aide alimentaire d’un côté, aux farmers de l’autre.
Depuis les années 30, beaucoup de choses ont changé, en particulier la réduction des excédents agricoles US, l’impact négatif de l’alimentation sur la santé et le pouvoir accru de l’agribusiness. Mais le « vieux deal » se perpétue.
Le changement climatique (CC) apparaît dans le débat, justifiant de nouvelles subventions et la sécurisation du revenu, mais il y a peu d’incitations à l’atténuation du CC et pas de conditionnalité écologique des dispositifs d’appui.
Pour le prochain Farm Bill, on s’attend encore à un accord bipartisan et pas de réformes majeures, à l’exception d’améliorations mineures. Cependant les Républicains devraient continuer à attaquer les programmes alimentaires et de conservation. Le système reste verrouillé par le mode de scrutin et le poids électoral des zones rurales, la défaite culturelle des Démocrates dans ces zones et le souhait de statu quo de l’agribusiness.
Selon, l’IATP, des changements sont nécessaires concernant la protection de l’environnement (santé des sols, PFAS, eau, changement climatique…), les droits des travailleurs et le pouvoir des firmes de l’agribusiness. L’institut formule des critiques aux programmes inclus dans le Farm Bill :
- L’assurance-récolte : elle encourage le statu quo en favorisant les grands fermiers qui font peu évoluer leurs pratiques. La définition des risques couverts bloque la diversification et les changements de pratique.
- Les programmes de conservation sont peu utilisés car beaucoup de demandes sont rejetées faute de financement (3/4 des sollicitations d’EQIP sont rejetées). De plus, la moitié des fonds d’EQIP est réservée à l’élevage, y compris des grandes installations à impact environnemental négatif.
Le Farm Bill n’est pas le bon support législatif. Des congressistes Démocrates et Indépendants défendent des propositions de lois qui apporteraient des améliorations selon l’IATP :
- Pour la réforme des systèmes agricoles : limiter la taille des élevages et exiger l’identification du pays d’origine des produits,
- Pour la résilience de l’agriculture : plus de moyens pour protéger les sols, le climat…
- Pour la justice envers les agriculteurs noirs : fin des pratiques discriminatoires de l’USDA et protection de la propriété des noirs
L’IATP formule d’autres critiques à l’égard du Farm Bill :
- Appliquer des limites aux montants des aides payées et les réserver effectivement aux agriculteurs
- Arrêter de décourager la diversification et la conservation
- Revenir aux stocks publics qui aideraient à stabiliser les marchés et fourniraient des fonds pour la diversification et la conservation
Les propositions d’amélioration de l’IATP :
- Que les programmes financent moins les grandes fermes polluantes et encouragent des fermes plus petites et plus durables,
- Que le pouvoir des firmes soit régulé,
- Que la propriété des terres soit contrôlée,
- Que les programmes de crédit et d’assurance prennent en compte le risque climatique.
La discussion
Le débat a permis d’insister sur des caractéristiques mal connues chez nous de la politique agricole aux États-Unis et sur des aspects qui ont particulièrement interpelé les participants.
L’agriculture dans le système politique des États-Unis
Malgré les autres clivages, les deux grands partis, Républicains et Démocrates, maintiennent le système comme un compromis en raison des intérêts que chacun défend et du besoin de stabilité des différents acteurs (industrie, banque…). Les tendances libérales des années 80 et 90 (diminuer le soutien de l’État, libre-échange international, découplage…) ne se sont pas imposées à la politique agricole. Loin d’être réduits, les budgets des programmes d’aide ont continué à augmenter. A l’inverse, le plafonnement des aides par exploitation n’a pas été mis en œuvre. Il est donc vraisemblable qu’un accord sur le Farm Bill sera trouvé sans grands changements.
Les autres forces d’opinion, la diversité syndicale, la situation sociale
Il existe de puissants syndicats de travailleurs agricoles qui luttent pour l’amélioration des conditions de travail. L’agriculture repose sur une grande quantité de travail précaire. Mais tout cela est fortement perturbé par les politiques très sensibles de limitation de l’immigration.
Deux grands syndicats d’exploitants et deux moins influents :
- Le Farm Bureau : majoritaire, soutient la politique agricole en cours
- La National Farmers Union : plus progressiste, soutient les petites exploitations
- La Grange : Cf. La Petite Maison dans la Prairie
- La National Family Farm Coalition : spécifique aux exploitations petites et moyennes
Les influences sont variables selon la localisation.
Les « partis verts » n’existent pas vraiment au niveau fédéral, mais, au niveau local, il y a des mouvements qui se préoccupent de questions comme la qualité de l’eau, la gestion des sols, le déboisement, la protection des terres agricoles… Le Farm Bill ne s’occupe pas de ces soucis du quotidien des gens et ceux-ci constatent que le Farm Bill va à l’inverse de leurs préoccupations. Celles-ci s’expriment dans les hearings, les auditions pour l’élaboration de la loi, portées par des ONG comme la National Sustainable Agriculture Coalition et pas par des partis politiques. Les grands partis les reprennent plus ou moins, mais quelques idées finissent par infuser. Plutôt « adversaires » de l’agriculture autrefois, des environnementalistes se sont davantage intéressés aux problèmes agricoles. L’Environment Working Group (EWG) s’intéresse en particulier au financement de l’agriculture (base de données sur les bénéficiaires de subventions gouvernementales).
La répartition des pouvoir entre le niveau fédéral et les États
La politique découlant du Farm Bill est très centralisée aux USA, plus qu’en Suisse, au Canada où la part des provinces est plus importante. Pour les programmes fédéraux, les agriculteurs sont en relation avec le centre. Mais il existe des expérimentations dans certains États. Certaines finissent aussi par se faire une place au niveau fédéral (programmes alimentaires entre villes et périphérie, encouragement aux marchés locaux, lutte contre les PFAS qui empoisonnent les sols…).
Les États et petites régions sont des laboratoires qui peuvent faire sortir de blocages au niveau fédéral. Les États produisent des réglementations environnementales et économiques qui influencent le développement d’un secteur (la concentration des exploitations laitières dans le Wisconsin, par exemple). Cela reste périphérique au Farm Bill.
La situation des productions animales
Il y a des vagues de concentration récentes ou plus anciennes. La production bovine est largement détenue dans d’énormes ranchs, même s’il reste des exploitations familiales dans des zones de montagne. La production de volaille est très concentrée. La production porcine, encore traditionnelle jusque dans les années 80, a été révolutionnée en 15 ans, avec la constitution de CAFOs (concentrated animal feeding operations) sous la coupe de firmes intégratrices qui possèdent les élevages, ou les contrôlent par contrat, et détiennent les usines d’aliment du bétail et les abattoirs.
Les éleveurs profitent indirectement des programmes du Farm Bill par les aides aux grandes cultures et à la conservation qui abaissent le prix de l’aliment. Depuis 2018, ils ont aussi reçu 50% des fonds du CSP (conservation) pour construire des unités de méthanisation ou des lagunes. Dans l’IRA (Inflation Reduction Act, programme largement doté pour soutenir l’économie des États-Unis) de Biden, la clause des 50% du CSP réservé aux productions animales ne devait pas être retenue.
Le poids de l’agribusiness
Les intérêts des industries de l’amont, de l’aval, des banques, du négoce : les agri-fournisseurs ont historiquement soutenu le système des « prix de parité », donnant aux agriculteurs le pouvoir d’achat pour payer les intrants.
Mais sur cette question du rapport de force, les solutions législatives sont ailleurs que dans le Farm Bill. C’est par d’autres moyens législatifs que l’on doit s’attaquer au poids des firmes, à la concentration du pouvoir économique.
Les perspectives de politiques environnementales
Il n’y a pas de plan de réduction des pesticides. Les programmes de changement des pratiques ne sont pas très incitatifs.
L’encouragement aux agrocarburants vient surtout de la demande avec des obligations d’incorporation et des subventions pour construire les usines d’éthanol. 50% du maïs est utilisé pour produire de l’éthanol carburant. Le Farm Bill encourage le maïs, ce qui n’est pas très bon pour les sols, et décourage la diversification. Et, à côté de cela, d’autres mesures poussent son débouché comme le carburant vert.
La conscience des problèmes environnementaux est réelle aux États-Unis. Si la question du changement climatique en général est idéologique, les agriculteurs de tout le pays sont sensibles aux effets concrets (eau, sécheresse, inondations, pluies excessives…) et cherchent des solutions. Mais ça ne se traduit pas dans des projets de changements politiques. Il y a des propositions de lois qui prennent les différents problèmes isolément. Et des groupes qui agissent au niveau local, mais pas de prise en charge globale par les 2 grands partis. La prise de conscience d’ensemble des années 30 ne s’est pas reproduite, même si les problèmes sont graves (eau, dégradation des sols…), il n’y a pas de basculement du système politique fédéral.
Pas que le Farm Bill
Sophia Murphy, de son poste d’observation des politiques agricoles et commerciales des USA, a beaucoup insisté sur un point, toutes les problématiques agricoles ne sont régies par le Farm Bill. Le Farm Bill est constitué de programmes avec des fonds disponibles mis en œuvre exclusivement si on les demande. Ça n’est pas une vision pour l’agriculture aux États-Unis. C’est peut-être une différence majeure avec la PAC. En dehors de ces programmes de financement, il peut y avoir des règles sur différents sujets touchant l’agriculture, instituées par les États, les Comtés, mais pas de remise en cause de la logique économique et du poids des grandes firmes.